В отношении Сибири в недрах имперской бюрократии довольно долго шел спор: считать Сибирь частью Империи или ее колонией. Не в последнюю очередь на затяженность этого спора во времени сыграло то, что освоение Сибири ввиду огромных пространств, сурового климата и практической незаселенности края происходило военными методами. Московское правительство управляло этой "частью света" с помощью Сибирского приказа - ведомства, родившегося из чети дьяка Варфоломея Иванова и просуществовавшего вплоть до введения в 1783 г. в Сибири Уч. губ. 1775 г. Интересно отметить также и то, что осколок приказной системы в Сибири - Тюремный приказ - продержался здесь вплоть до 1904 г.
Введение губернского устройства оказалось не совсем удачным, прежде всего потому, что здесь довольно долго происходило размежевание административно-территориальных единиц. Здесь же необходимо упомянуть и о том, что Сибирь во многом даже в XIX в. представляла собой типичную terra incognita эпохи Великих географических открытий.
В 1797 г. Павел I, в очередной раз изменяя учреждения своей матери, повелел образовать в Сибири две губернии: Тобольскую и Иркутскую. В 1804 г. из состава Тобольской губернии выделяется Томская, годом ранее образуются Камчатская область и Охотское предварительное управление (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 20889) . В 1805 г. создаются Якутская область и Нерчинское областное управление. Наконец, по издании в 1822 г. Учреждения сибирского вся Азиатская Россия (за Уралом) разделена была на два генерал-губернаторства: Западносибирское с центром в г. Тобольске и Восточносибирское - в Иркутске. К Западносибирскому генерал-губернаторству относились губернии Тобольская, Томская, область Омская, к Восточносибирскому - губернии Иркутская и Енисейская, область Якутская, управления Камчатское и Охотское, Троицкосавское пограничное управление. Вскоре к ним присоединились области Забайкальская (образована в 1851 г.), Приморская (образована в 1858 г.), Амурская (образована в 1858 г.), Кяхтинское градоначальство. Вместе с тем в 1884 г. области Приморская и Амурская соединены были в особое Приморское генерал-губернаторство, в состав которого помимо этих двух областей вошло Владивостокское военное губернаторство; двумя годами ранее упразднено было Западносибирское генерал-губернаторство, вместо него было образовано Степное генерал-губернаторство, включающее в себя области Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую, а в 1887 г. Восточносибирское генерал-губернаторство переименовано в Иркутское генерал-губернаторство. В 1884 г. остров Сахалин становится самостоятельной административной единицей, а в 1909 г. вновь воссоздается Камчатская область. Нетрудно заметить, что на процесс размежевания в Сибири оказали сильнейшее влияние внешняя политика Империи, ее отношения с сопредельными азиатскими государствами.
Местное сибирское законодательство. Верная своей политике Империя полагала за всеми сибирскими коренными народами сохранение их обычного права, редкое исключение делалось только для тех народов, которые принимали крещение. Вместе с тем в 1841 г. состоялось издание так называемого Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири , который, однако, так и не вступил в силу, но, по замечанию сенатора Н.Н. Корево, этот свод использовался в качестве субсидиарного источника права при применении Пол. об ин. Т. II Св. зак.
В 1822 г., как мы уже сказали, особенности местного управления Сибири были отражены в Сибирском учреждении , деятельное участие в составлении которого принимал граф М.М. Сперанский. Последнее издание этого акта приходится на 1892 г., однако законодатель в нем уже существенно отошел от коллегиального начала управления, поскольку за 70 лет применения акта на практике восторжествовал принцип единоличного управления, т.е. принцип, заложенный еще в Уч. губ. 1775 г.
Местные сибирские учреждения. Управление Сибирью на практике показывает, как за 200 лет этот край постепенно интегрировался в общую административную систему Империи. В 1879 г. в Западной Сибири происходит распространение действия Положения от 19 февраля 1861 г., в 1882 г. это Положение вводится в Восточной Сибири. В принципе эти мероприятия правительства заслужили справедливую критику современников, так как фактически создавали у сибирского крестьянства совершенно чуждую ему общину великорусского образца. В 1896 г. на Сибирь распространяется действие Судебных уставов 1864 г. Фактически они введены были только 2 июля 1897 г. Таким образом, была упразднена одна из главных отличительных черт управления Сибирью, до указанной даты судившейся дореформенным судом. В 1905 г. в Сибири вводятся земства. В качестве особенности русских владений за Уралом следует отметить отсутствие в этом крае дворянства и дворянского землевладения, что определяло один из серьезнейших отличительных признаков всего края.
С 1852 по 1864 г. действует особый Сибирский комитет в ранге отдела Комитета Министров, правда, еще раньше, в 1821 г., был учрежден специальный комитет для разработки общего положения об управлении, что и было им сделано в 1822 г., ставшим одновременно и годом, когда этот комитет прекратил свое существование. Согласно Сибирскому учреждению 1822 г. высшим представителем государственной власти в крае являлся генерал-губернатор, соединявший помимо традиционной для него военной власти гражданскую и дипломатическую функции - он уполномочивался вести переговоры с сопредельными государствами по пограничным вопросам. При генерал-губернаторе существовал Совет главных управлений - нечто вроде коллегиального органа, руководящего деятельностью местного бюрократического аппарата и отчасти контролирующего действия самого генерал-губернатора. Последнее было обусловлено тем, что такие Советы формировались от центральных министерств (Минфин, МВД и Минюст). Аналогичная структура устанавливалась и на уровне сибирских губерний и областей.
Губернское или областное правление осуществлял губернатор (гражданский или военный) посредством губернского совета, последний представлял собой расширенный вариант губернского правления. Судопроизводство сосредоточивалось в общем губернском суде, причем закон не знал разделения его на уголовную и гражданскую палату. При суде состоял губернский прокурор. Приговоры губернского суда подлежали утверждению губернатора, вместе с тем закон допускал изъятия - те дела, наказания по которым состояло в лишении прав состояния, непосредственно вносились в Сенат.
Округа, на которые делились губернии и области в Сибири, соответствовали уездной единице в Европейской России. Окружное управление из-за необжитости местности было двух видов: по полному штату и сокращенному. В первом случае округ возглавлял окружной начальник, при котором полагалось образовывать особый совет, в который входили главы специальных отраслевых управлений: полиции, казенного управления, суда и т.д. Во втором случае при окружном начальнике отсутствовал окружной совет, а также отсутствовали и некоторые виды управлений.
Города в Сибири равно имели особые органы управления. Само управление подразделялось на общее (городничий, его канцелярия и приставы) и частное (квартирные надзиратели, городская Дума и городской суд).
Во второй половине XIX в. картина существенно меняется. Как мы уже сказали, принцип коллегиальности, воплощенный в специальных советах при губернаторах и генерал-губернаторах, изживает себя. Однако структурно они продолжают существовать, но члены их теперь напрямую подчинены соответствующему губернатору. В 1887 г. эти советы упраздняются вовсе. На уровне округов также происходит существенное упрощение системы управления. Теперь оно состоит из исправника, земского суда и казенного управления. Определенной особенностью в Сибири отличалось волостное управление, искусственно созданное здесь реформами 1879 и 1882 гг.
В 1898 г. в Сибири вводится институт крестьянских начальников (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XVIII. N 15503) . Общим и главным источником этой реформы являлось Положение об участковых земских начальниках 1889 г.
Введение
Основную роль в покорении Сибири сыграли служилые и промышленные люди, из среды которых вышли многие прославленные землепроходцы и воины, обеспечившие стремительность самого покорения. При этом, если в ходе присоединения Западной Сибири преобладала государственная инициатива, то присоединение Восточной Сибири шло преимущественно по инициативе и за счет материальных средств частных лиц - купцов, промышленников, служилых людей.
Ошеломляюще быстрое присоединение Сибири к России стало бесповоротным и прочным лишь в результате того, что за Урал с Руси хлынула волна русских переселенцев, а в самой Сибири была налажена система государственного управления. В основании Сибири историки выделяют два процесса: правительственную колонизацию, которая включала в себя различные мероприятия по освоению земель, проводимые при инициативе и под руководством государственной администрации, и вольнонародную колонизацию, выразившуюся в добровольном и стихийном заселении региона русскими людьми. Оба начала - государственное и вольнародное - тесно переплетались в ходе освоения Сибири.
Цель данной работы рассмотреть структуру и осуществление управления Сибирью в XVII - XVIII вв.
Государственное управление Сибирью в XVII
После присоединения Сибири к России постепенно сложилась система управления Сибирью.
В XVI в. Сибирь как новый край подчинялась Посольскому приказу. В 1599 г. управление Сибирью передали Приказу Казанского дворца, который управляли Приказу Казанского дворца, который управлял восточной частью России (бывшие Казанское и Астраханское ханство). Вскоре быстрое расширение территории России на восток потребовало создания отдельного органа управления Сибирью.
В феврале 1637 г. по указу царя Михаила Федоровича был образован специальный центральный орган управления - Сибирский приказ, который существовал с 1637 по 1708 и с 1730 по 1763 гг. Во главе его, как правило, стояли представители знатных боярских родов, приближенных к царю. В XVII в. Сибирский приказ последовательно возглавляли: князь Б.М. Лыков (1637-1643), князь Н.И. Одоевский (1643-1646), князь А.Н.Трубецкой (1646-1662), боярин Р. М. Стрешнев (1663-1680), князь И.Б. Репнин (1680 - 1697), думный дьяк А. А. Виниус (1697 - 1703).
Сибирский приказ занимался решением вопросов административного управления Сибирью (назначение и смещение воевод, контроль за ними, судебные функции и т. п.), снабжения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, контроля сибирских таможен, приема, хранения и торговли пушниной, дипломатических отношений с Китаем, Джунгарией и казахскими ордами.
Сибирский приказ состоял из территориальных разрядных столов и палат. Через территориальные разрядные столы осуществлялось непосредственное управление сибирскими территориями. В конце XVII в. в Сибирском приказе было четыре территориальных разрядных стола - Тобольский, Томский, Енисейский и Ленский. Палаты занимались финансовыми делами и пушниной. В Сибирском приказе было три палаты - расценная, купецкая и казенная. Первая палата занималась приемом и оценкой пушнины и других видов ясака, поступавших из Сибири, вторая - подбором купцов для торговли казенной пушниной и контролем за ними, а третья - вела все финансовые дела Сибирского приказа. Во главе столов и палат стояли дьяки, которым подчинялись подьячие.
Территория Сибири, как и вся Россия, для удобства управления была поделена на уезды. Вскоре большая территория потребовала ввести в Сибири дополнительную административную структуру над уездами. С этой целью в конце XVI в. был образован Тобольский разряд, объединивший все сибирские уезды. Тобольский воевода стал главным сибирским воеводой, которому подчинялись воеводы других сибирских острогов.
Тобольский воевода осуществлял общее руководство обороной и снабжением Сибири. Ему принадлежало старшинство в решении внешнеполитических и внешнеторговых вопросов. На этот пост, как правило, назначали знатных людей, близких к царю, но попавших в немилость по каким-либо причинам. В XVII в. наиболее заметными Тобольскими воеводами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625) и П.И. Годунов (1667-1670).
Ю.Я. Сулешов, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев, перешедших на русскую службу, во время пребывания в Сибири провел ряд значительных преобразований по улучшению ее положения. Он организовал первую перепись населения и пахотной земли, установил твердое соотношение размеров крестьянского земельного надела и размеров обрабатываемой им «государевой пашни», унифицировал денежные оклады служилых людей.
П. И. Годунов основное внимание уделял укреплению обороны Сибири от угрозы набегов кочевников с юга. Он начал строительство укреплений на степных границах Западной Сибири и стал организовывать там казачьи поселения - станицы, а также создал полки драгунского строя. Под его руководством был составлен «Чертеж Сибири» - первая из известных карт Сибири, который подвел итог русским географическим сведениям о Сибири того времени и явился значительной вехой в истории русской географической науки.
Постепенно по мере освоения и заселения Сибири были образованны еще три разряда - Томский (1629), Ленский (1639) и Енисейский (1677) и новые уезды.
После образования других разрядов роль Тобольска как главного сибирского центра сохранились. Тобольский воевода явился как бы старшим над другими разрядными воеводами.
Разрядные воеводы назначались Сибирским приказом, как правило, на три года. Они руководили уездными воеводами и решали все вопросы управления разрядом. Разрядный воевода имел исключительное право переписки с Сибирским приказом. Он управлял разрядом через Приказную палату - орган управления разрядом. Структура палаты копировала Сибирский приказ и включала территориальные уездные столы. Во главе палаты стояли два дьяка, назначаемых Сибирским приказом, столы возглавляли подьячие.
Уездами руководили воеводы, которых также назначал Сибирский приказ, и, как правило, на три года. Уездный воевода назначал и увольнял приказчиков, сборщиков ясака, отвечал за состояние уезда, решал все вопросы управления уездом. Он управлял уездом через Съезжую избу - орган управления уездом. Изба состояла из столов, отвечавших за различные сферы жизни уезда - ясачный стол, хлебный стол, денежный стол и т. п. Во главе избы стоял дьяк, столы возглавляли подьячие.
Сибирские уезды делились на русские присудки и ясачные волости. В состав присудка входили острог или слобода с прилегающими деревнями. Управляли присудками приказчики, которых назначали воеводы или выбирало население. Население присудков объединялось в общины и избирало старост. Ясачные волости объединяли местные племена, обязанные платить ясак. Во главе ясачных волостей стояла местная родо-племенная знать, которая управляла по местным обычаям и традициям. Русские в жизнь и быт сибирских народов в XVII в. не вмешивались, за исключением того, что они пытались запретить межплеменные войны.
В Сибири в отличие от России воеводы обладали более широкими полномочиями. Сибирский приказ предписывал им управлять «по своему высмотру, как будет пригож и как бог вразумит».
Широкие полномочия сибирских воевод, удаленность Москвы создавали благоприятные возможности для различных злоупотреблений. Им способствовала и система обеспечения русской администрации. В XVII в. в Сибири применялась система «кормления». Воеводы и приказчики государственного жалования не получали. Им строго запрещалась какая-либо коммерческая деятельность. Жить они должны были за счет подношения. В результате злоупотребления сибирской администрации приняли очень широкие масштабы. Практически все сибирские воеводы и приказчики XVII в. были замешаны в злоупотреблениях, основными из которых являлись всевозможные поборы и взятки.
Русское правительство пыталось хоть как-то ограничить эти злоупотребления сибирской администрации. Его попытки бороться с ними сводились к следующему:
- «сыск» (вызов подозреваемых лиц в Москву, их допрос и разбирательство);
Отрешение от должности злостных нарушителей;
Обыск воевод и приказчиков на Верхотурской таможне при возвращении в Россию и конфискация части их имущества.
Однако сколько-нибудь заметного эффекта эти меры правительства не дали.
Злоупотребления сибирских воевод, приказчиков и других должностных лиц стали причиной частных массовых волнений и восстаний, в которых участвовали как русские, так и местные народы. В течении XVII века их произошло несколько сотен. Они охватили практически всю территорию Сибири от Верхотурья до Якутска и Нерчинска. Наиболее часто волнения и восстания происходили в Томске и Якутске. Самое крупное восстание произошло в Забайкалье в 1696 г., когда восставшие совершили поход к Иркутску и осадили его, возмущенные злоупотреблениями местного воеводы Савелова. Русское правительство, как правило, было вынуждено терпимо относиться к этим выступлениям и стремилось уладить конфликты мирным путем.
Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной по-литике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законо-дательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуатив-ный характер.
Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на мес-тах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение мини-стерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость на-чал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губерн-ские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управ-ленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления по-теряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо-димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу-дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по-глощения сильнейшим.
Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле-ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест-ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата.
Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо-чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ-ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае.
В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер-жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст-венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи-стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им-перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми-рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин-ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией.
Проекты территориального и административного преобразования Си-бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок-тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от-странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу-бернатора и снабдить его особой инструкцией. Инструкция должна быть составлена только после того, как будут выяснены причины неудач преж-них сибирских генерал-губернаторов. Козодавлев осудил безудержное стремление бесконтрольно усиливать местную власть, тогда как ее, наобо-рот, необходимо было поставить под действенный надзор центральных учреждений. Для этого он предлагал учредить Верховный совет, частично из чиновников, назначаемых правительством, и частично из сибирских жите-лей, избираемых от разных сословий. Председатель совета - генерал-гу-бернатор - должен был иметь преимущество только при равенстве голосов, но и мог приостановить реализацию решения совета с обязательным со-общением об этом заинтересованному министру. Такое устройство сибирского управления предполагало поставить генерал-губернатора под двой-ной контроль - как со стороны центральных органов управления (отраслевых министерств), так и со стороны представителей общества (сословий). Козодавлев также предлагал, опираясь на опыт остзейских магистратов, усилить в Сибири и городское самоуправление, что принесло бы несомнен-ную пользу торговле, промышленности и образованию. Проект Козодавлева и решение Комитета министров назначить ревизию управления Си-бири под руководством сенатора М.М. Сперанского знаменовали начало нового этапа во взглядах правительства на систему управления регионом. Верховная власть к исходу 1810-х гг. приходит к осознанию того, что недос-татки заключаются не в отдельных личностях, а в самой системе местного управления в Сибири, реформирование которой становится проблемой внутри и геополитического порядка.
Ревизией М.М. Сперанского было установлено, что реформа сибирского управления была осложнена необходимостью вести борьбу со злоупотреблениями, с личным началом, нечуждым и коренным областям российского государства. Деятельность специального органа по рассмотрению результатов проверки управления - Сибирского комитета - должна была разрешить вопрос постановки местного управления на четкие законодательные основы, ввести систему действенного контроля за законностью деятельно-сти местного чиновничества в условиях крайней отдаленности от прави-тельства и малонаселенности края. Приходилось согласовывать общие нормы управления империи с нуждами, потребностями и условиями огром-ного сибирского края.
Ревизия управления Сибири и положения реформы государственного управления в крае, разработанные к 1822 г. М.М. Сперанским, определили основные принципы административно-территориального устройства азиат-ского региона Российской империи, соответствующие потребностям вре-мени. Преобразования Сперанского означали признание верховной вла-стью необходимости установить в Сибири систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о формировании взглядов на «ок-раинную», региональную политику. Это была первая попытка подойти к управлению огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указы-вало на появившееся стремление выработать правительственную концеп-цию отношения к Сибири, целостную программу ее административно-хозяйственного развития.
Введение
«Власть в России в XVII в. была, как известно, монархической, а общество - сословным. Главные сословия - за существенным вычетом частновладельческих крестьян, холопов и гулящих людей - были представлены на разных этапах механизма государственного управления: власть могла функционировать, лишь опираясь на сословно-представительные учреждения общества».
При монархической власти в России в XVII в. общество традиционно состояло из земских сословных объединений, решавших свои внутренние дела на основе принципов выборности и самоуправления: их члены были связаны общей ответственностью перед государственной властью во многих фискальных, судебных, административных вопросах. Имели свои земляческие объединения дворяне, посадские люди, черносошные крестьяне, приборные ратные люди.
Во главе государственного аппарата управления в Сибири стоял воевода, областями деятельности которого являлись: 1) дела военные: набор войска, раздача жалования; 2) дела дипломатические; 3) финансовые и хозяйственные дела; 4) заботы о доставлении народу благосостояния и безопасности (например, поимка воров, разбойников и беглых) и 5) дела судебные. Цель реферата заключается в рассмотрении организации управления Сибирью в XVII веке и в попытке выявления недостатков этой системы, сложившихся на то время.
Задачи заключаются в рассмотрении органов центрального и местного управления в Сибири в XVII веке, разграничении их функций и полномочий, а также в рассмотрении противоречий, складывающихся между ними.
Тема реферата на сегодняшний день является актуальной, так как всё более дискуссионным становится вопрос об организации системы управления Сибири, роли и месте её в развитии всей истории России.
Управление Сибирью в XVII веке
Освоение Сибири сопрягалось с фундаментальными переменами в социальных отношениях у населения этого региона. Коренные жители всё полнее вовлекались в процесс освоения не только в качестве объекта, но и в качестве активного субъекта, участника всех происходящих социально-политических преобразований. Появился особый разряд служилых татар. В каждом городе Западной Сибири они составляли отряд, возглавляемый татарским головой, которого назначал воевода. За свой ратный труд служилые татары получали хлебное и денежное жалование, освобождались от ясака и сохраняли власть над «чёрными людьми».
«Большинство туземного населения платило ясак. Налог поступал центральной власти и использовался на содержание местных властей и служилого люда». Следует отметить две особенности в организации управления в присоединённых землях. Первая заключается в том, что взаимодействие центральных и местных властей в разных областях Сибири было неодинаковым. Для Западной Сибири центральное московское правительство не только определяло общее политическое направление, но и, как правило, само принимало решения по конкретным делам. Разрабатывались подробнейшие инструкции, как воеводам действовать в тех или иных ситуациях. «Чем дальше на восток отодвигались границы присоединяемых территорий, тем больше самостоятельности предоставлялось местным властям. С одной стороны, это было хорошо, так как вырабатывало способность действовать на свой страх и риск, но, с другой стороны, это порождало хаос в делах. Однако таково была реальная диалектика политической жизни в то время».
Вторая особенность состоит в том, что политическое управление в Сибири осуществлялось в условиях поликонфессиональности. Сибирские татары исповедовали мусульманство. У малочисленных народов Сибири (ненцев, нганасанов, селькупов, тунгусов и др.) к приходу русских сохранялось патриархально-родовая организация и язычество. Пришлые люди в основном были православными христианами, и постепенно представители и больших сибирских этносов, и малочисленных народов начали переходить в христианство.
«По существу, у значительной части населения Сибири был ещё каменный век. Хозяйственному бытию соответствовала и политическая надстройка. Относительно сложившуюся государственную, политическую историю имела только часть сибирских татар в Сибирском ханстве». С приходом в Сибирь русских для многих туземных народов впервые начинается политическое бытие, а то, что происходило ранее, было только его предысторией.
В XVII веке усиливалась царская власть и её централизация, усложнялась и структура управления Сибирью. «По мере освоения края складывался механизм его перехода под эгиду центральной власти. Вставала проблема: либо Сибирь должна иметь аппарат власти, аналогичный тому, который был в западных областях страны, либо центру в управлении этим огромным краем следовало уделять особое внимание его специфике».
Уже с XVI века доверенные люди царя - бояре и воеводы ведали сибирской территорией, её населением и огромными богатствами. Первоначально Сибирью управлял Посольский приказ, а с 1599 года - Приказ Казанского дворца. В 1637 году был создан специальный Сибирский приказ - центральное учреждение для управления этой восточной территорией. Во главе его находился один из близких царю Алексею Романову феодалов - князь Борис Михайлович Лыков. «В штат приказа наряду с его начальником и подчиненными ему столоначальниками - дьяками и подьячими входили также несколько специалистов, ведавших той или иной региональной отраслью. Это были оценщики и контролёры, занимавшиеся пушниной, лица, отвечавшие за создание благоприятных условий для торговых людей, и целовальники, изыскивавшие статьи приходов, специфические сибирские налоги и с рачительностью осуществлявшие их сбор. Создавались правовые основы для тех социальных слоёв, которые объективно играли наиболее важную роль в колонизации Сибири».
Воевода был верховным правителем, учредителем норм морали и права, грозным, но далеко не всегда справедливым судьёй. Он творил суд и расправу, карая часто совершенно невиновных, присваивая себе ясак, взимавшийся в государственную казну. Челобитные царю, поступавшие с мест, хотя и мало, но влияли на улучшение ситуации. Они поощрялись высшей властью.
Кроме того, управителям приходилось опираться на объективно прогрессивные слои, способствовавшие освоению Сибири. Среди них было немало настоящих профессионалов, носителей российской народной культуры. Это были знатоки строительного дела: плотники и столяры, печники и кузнецы, ямщики и пахари. Они вливались в широкий поток переселенцев, решавших осесть в Сибири навсегда. Это была торгово-промышленная колонизация, эпизодически происходившая ещё и до середины XVII века.
Второй поток и социальная опора института управления - земледельческая колонизация, в ходе которой неуклонно возрастал удельный вес пришлого, в первую очередь культур и образования сибирской, евразийской культуры. В этом потоке были и те, кто оказался в нём не по своей воле (преступники, ослушники царя, «воры»), и те, кто по собственной инициативе устремился в чужие края в поисках свободы, счастья.
«Фундаментальным базисом складывавшейся системы управления была государственная собственность на большой массив вовлечённых в оборот земель. Это ослабляло личный, и в том числе хозяйственный, интерес крестьян».
Одной из наиболее значимых составных частей России, как в досоветский период, так и в настоящее время, является Сибирь. Это географическое название, несколько столетий назад являлось общим для всех территорий, находящихся за Уралом. Для многих россиян оно и по сегодня объединяет в себе Урал, Западную и Восточную Сибирь, а также Дальний Восток, то есть, 87% общей площади Российской Федерации.
Вхождение Сибири в состав нашей страны ускорило развитие этого края. Однако российское правительство сразу столкнулось с трудностями, связанными с управлением этой территорией. Необходимо было удерживать приобретенные земли, подавлять выступления недовольных, устанавливать дипломатичные связи с азиатскими странами, развивать торговлю, открывать промыслы, колонизировать страну и обеспечивать ее продовольствием. Ситуация осложнялась тем, что Сибирь была далеко от правительственного надзора – Москвы и Петербурга. В итоге, при осуществлении центрального управления Сибирью в досоветский период, верховная власть столкнулась с трудностями, в еще более значительными, чем те, с которыми сталкиваются современные российские власти.
В правящих кругах Россия начала ХIХ века основной стала идея об отступлении на окраинах страны от универсальной общегосударственной административно-политической структуры. Значительные размеры территории, этническая и социальная разнородность населения, удаленность от центра усложняли управление Сибирью. Кроме того, к началу этого времени резко снизилась доходность этой территории. Стремление учесть местную специфику нашло отражение в законодательстве 1803-1806 гг. В 1803 году именным указом Александра I было поручено тайному советнику И.О. Селифанову произвести обследование Сибири и выдвинуть свои предложения, как удобнее разделить Сибирь и какие для нее нужны особые законы.
В 1803 году была проведена новая административная реформа. Восстанавливалось должность генерал-губернатора упраздненная в 1877 году. Именным указом «Об образе управления сими губерниями» компетенция генерал-губернатора еще более расширилась, определялись его права и обязанности . Он являлся верховным представителем царской власти в Сибири. Ему подчинялись губернаторы всех сибирских губерний и начальник Камчатки. В руках генерал-губернатора сосредоточилась высшая административная власть: поручался надзор за деятельностью всех административных и хозяйственных сооружений. Он утверждал решения судебных учреждений, управлял сибирскими национальными меньшинствами; ему подчинялись все войска, находящиеся на территории Сибири. Он мог по своему усмотрению смещать «нерадивых» чиновников, кроме губернаторов, вице-губернаторов, начальников палат . По сути, это был возврат к системе управления петровских времен.
В качестве главных задач генерал-губернатора выделялись следующие: добиться исправного и точного исполнения чиновниками их обязанностей, способствовать распространению земледелия, заботиться о поселении за Байкалом; искоренить в Сибири «дух ссоры я ябеды» путем наказания по суду доносчиков; наблюдать, чтобы кроме установленных сборов и повинностей, не были установлены никакие другие, оставить ясачных при их собственных правах и обычаях и следить, чтобы никто не вмешивался в их дела .
Канцелярия генерал-губернатора делилась на 4 отделения:
- отделение ведало делами и отношениями с министерством и юстиций;
- отделение – дела и отношения с министерством финансов;
- отделение — с министерствами иностранных, внутренних, духовных дел и просвещения;
- отделение – дела и отношения с военным министерством. .
В ходе преобразований 1803-1806 гг. предусматривались также меры по увеличению губернского и уездного аппарата управления. В 1804 г. число уездов было сокращено с 33 до 23-25. Вследствие малой плотности населения они делились на комиссарства, была создана Томская губерния со штатом учреждений; в Томской и Иркутской губерниях вместо правлений учреждались правительства с двумя экспедициями — исполнительной и казенной (вместо казенных палат) . Сибирским генерал-губернатором в этот период был И.О. Селифонтов. В 1806 г. его сменил И.Б. Пестель (до 1819 г.). В 1819 г. Сибирским генерал-губернатором был назначен М.М. Сперанский. Он должен был составить проект реформ, необходимых для Сибири, и лично представить его царю.
28 июля 1821 г. в Петербурге был учрежден Сибирский комитет для рассмотрения проекта, представленного Сперанским. В июле 1822 г. стала проводиться новая административная реформа, система учреждений которой больше соответствовала условиям Сибирского края. Были созданы дополнительные звенья госаппарата. Вся Сибирь делилась на Западную и Восточную; в них организовывались главные управления в составе генерал-губернатора и 6 членов Совета. В системе губернских государственных учреждений появились совещательные — коллегиальные общие управления (гражданский губернатор и губернский Совет). Прежние отраслевые органы сосредоточились в частном управлении — губернских правлениях, казенных палатах, суде, прокурорских делах.
Областной аппарат не имел стандарта. Например, в Омске применялась структура, подобная губернской. В Якутске была принята простейшая организация — только начальник и правление без отраслевых структурных частей. На третьей ступени находились учреждения окружной компетенции (бывшие уездные). Округи дифференцировались по разрядам (в расчет бралась численность населения).
К I разряду относились многолюдные уезды: Тюменский, Тарский, Ишимский, Каинский, Томский, Енисейский, Минусинский, Верхне и Нижнеудинский, Нерчинский. В них вводились общие (окружной начальник, совет из представителей отраслевых учреждений) и частные (окружной и земский суды, казенное управление, прокурорские дела) окружные управления. Во II разряд входили средние по численности населения уезды, в которых вводилось только частное отраслевое управление. Сюда относились в Тобольской губернии — Тобольский, Березовский, Туринский, Ялуторовский, Курганский, Тюкалинский уезды; в Томской — Колыванский, Барнаульский, Кузнецкий, Чарышский (Бийский); в Енисейской — Ачинский, Канский, Красноярский; в Иркутской — Иркутский, Киренский. III разряд составляли малонаселенные уезды, где были только земский исправщик, окружной лекарь: в Якутской области — Вилюйский, Олекминский, Верхоленский, Среднеколымский уезды; в Охотской — Охотский и Чижигинский; в Камчатской – Петропавловский.. Кроме того, по реформе создавались специальные органы управления некоторыми отраслями хозяйства и категориями населения.
Административная реформа 1822 г. в принципе не затрагивала устоев системы управления в Сибири. Она не ограничивала полномочия главы местного аппарата управления. Совещательный орган — Совет — полностью от него зависел. Генерал-губернатор являлся проводником внутренней политики абсолютизма на местах. Наряду с ростом компетенции генерал-губернатора наблюдается также увеличение ответственности и власти губернаторов, выделение их канцелярий из губернского правления в самостоятельные учреждения.
После 1822 г. административное устройство Сибири кардинально не изменялось. Частичные преобразования проводились в Омской области и при организации новых областей на восточной окраине Сибири.
Таким образом, развитие политико-административных институтов в начале XIX вв. отражало усложнение задач государства в условиях развития, а затем и кризиса феодальных отношений. Это выразилось прежде всего в уплотнении административной структуры и рационализации управления. В Сибири рационализация управления выразилась в умножении числа временных комитетов, выбранных органов, в учете внутренних региональных особенностей этой территории. Отличительной чертой этого периода было то, что в местном аппарате управления предусматривалась специализация деятельности учреждений судебного, финансового, административного профиля.
Библиографический список:
- Обзор фонда сибирского генерал-губернатора. Омск. 362с.
- Рабцевич В.В Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск: М., 625с.
